Denne uken har KKPs sentralkomité holdt sitt viktige tredje plenumsmøte.
Kommunistpartiets 20. Sentralkomité holdt sitt tredje plenumsmøte mellom mandag og torsdag denne uken. Slike allmøter for partiets kjerneorgan, som ved denne anledningen bestod av 364 medlemmer samt noen eksterne gjester, finner generelt sett sted sju ganger per femårsperiode. Det tredje av disse har tradisjonelt vært regnet som det toppmøtet hvor den overordnede økonomiske retningen for den gjeldende perioden blir fastsatt.
For denne ukens tredje plenum er det minst tre aspekter som er verdt å bite seg merke i: 1) tidspunktet plenumet blir holdt, 2) forventninger til plenumets beslutninger, og 3) beslutningsdokumentets bredde, samtidig som man kan finne enkelte mer konkrete reformplaner inkludert.
Det var Politbyrået som på sitt forrige møte den 27. juni i år, satte datoen for ukens Sentralkomitésamling og samtidig publiserte tittelen på beslutningsdokumentet som ble godkjent av plenumet i dag 18. juli. Dokumentet har fått tittelen “Beslutning om å fortsette helhetlig fordypning av reform for å fremme Kinas modernisering”. Foreløpig er kun et kort kommuniké fra møtet tilgjengelig i media, og mer fyldig informasjon om beslutningene er forventet å komme fra kinesisk offisielle nyhetskanaler i løpet av den kommende uken.
Tidspunkt for plenumsmøtet
Det tredje plenumsmøtet har oftest blitt gjennomført på høsten ett år etter partikongressen. Xi Jinpings periode ved makten hadde en oppstart som ikke endret på dette: på slutten av hans første år som partileder ble det tredje plenumet holdt 9.-12. november 2013. Men deretter har tidspunktet for tredje plenum avveket fra forventningene. Det neste tredje plenum ble nemlig holdt overraskende tidlig, mellom 26. til 28. februar 2018. Det nyligste tredje plenum kom så over et halvår etter skjema nå i juli 2024. Dette har forårsaket mange kommentarer om et forsinket møte, og en del spekulasjoner om hvorfor det kommer så sent. Men det kan også være nyttig å se denne timingen i konteksten av hvordan Xi Jinping-administrasjonene mer generelt forholder seg til nedarvede institusjoner. Disse gjennomføres i grove trekk som før, men det finnes samtidig få skrupler rundt manøvreringer og justeringer for å tilpasse møter og regler til hva som gagner utfallet for Xis planer best. Å endre tidspunktet for tredje plenum skjer altså allerede for andre gang på rad, og er kanskje derfor ikke direkte en forsinkelse, men mer en plassering i kalenderen som ikke tar hensyn til forventninger skapt av tidligere praksiser. Av grunner vi så langt ikke har innsikt i, passet det toppledelsen å ha et sent tredje plenum i år, og med stadig økt makt sentrert i de øverste organer, så er dette noe som blir gjennomført uten forklaring.
Forventninger i forkant av ukens plenum
De tredje plenumsmøtene er historisk svært viktige. Rapporteringen i forkant av ukens samling har derfor handlet mye om forventninger (og om forventninger til forventningene), og disse har gått opp og ned som kvikksølv. I juni skrev både eksperter og pressen om hvordan enorme forventninger til plenumet antagelig kommer til å føre til skuffelse. Det tredje plenumet er fra tidligere kjent for å lansere store endringer i selve utviklingskursen til Kina, og da spesielt med referanse til Deng Xiaoping sin reform og åpningsplan fra det tredje plenumet høsten 1978. Også 1993 sitt tredje plenumsmøte, som introduserte begrepet om en ‘sosialistisk markedsøkonomi’, sees på som et gjennombrudd for Kinas politiske retning. Derfor har mange tenketanker og nyhetspublikasjoner de siste ukene fokusert på å forklare hvor usannsynlig en slik stor retningsendring er for 2024. Disse forhåndsanalysene har til slutt endt med en motsatt forventningsrapportering: i juli har forventningene blitt svært lave til om det blir noe som helst substans å finne i den nyformulerte teksten om Kinas offisielle økonomiske retning.
Men heller enn å ha store eller små forventninger til plenumet, så dreier det seg kanskje mer om å ha forventninger rundt hvilken type signaler et slikt plenum sender. Et tredje plenum er generelt sett ikke et tidspunkt for løsninger på 2024-problemer, men et tidspunkt for å beskrive visjoner for Kinas identitet i offisielle dokumenter. Skalaen for innholdet i beslutninger for tredje plenumsmøter er mye større en aktuelle enkeltsaker.
Brede strøk for både økonomi og politikk, men ispedd antydninger om mer konkrete endringer
Derfor var det overraskende at et hovedpunkt på listen over de opplagte problemene som Kinas økonomi står ovenfor her og nå får en relativt konkret omtale. Problemene som står i kø for den kinesiske økonomien er velkjente for mange, inkludert for KKP selv, og inkluderer for eksempel arbeidsledighet blant unge, krise i eiendomsmarkedet, generell nedgang i økonomisk vekst, handelskrig med USA, og ikke minst: enorm gjeld for lokale myndigheter.
Lokal gjeld var på agendaen i et parti-forum for økonomi som ble holdt i desember 2023, der finanspolitikk ble diskutert med forslag til reformer i skatteordninger. På ‘De to møtene’ i mars 2024 ble igjen råd om endringer i finanspolitikken lagt frem. Men dette er et vanskelig tema for Xis planlegging.
Hvorfor er det vanskelig? Ikke fordi det ikke er gjennomførbart å lette på lokal gjeld, men fordi enhver skattereform som lar lokale myndigheter få tilbake mer kontroll over egne inntekter vil gått imot den overordnede retningen som det tredje plenumet har som mål å presentere: kontinuitet, helhetlig styring fra sentrum og koordinering av hele landet.
Lokale myndigheters inntekter gjennom skatter og avgifter har tidligere vært gjenstand for en rekke reformer siden 1978. Kort fortalt fant det sted en stor grad av desentralisering i retning lokal selvbestemmelse over egne inntekter tidlig i reformperioden. Dette ble fulgt av en periode med ‘myk sentralisering’ i andre halvdel av 90-tallet, der stadig flere offentlige inntekter på lokalt nivå ble overført til de sentrale myndighetene for omfordeling. Dette dempet mulighetene for lokal frihet til å skape egen økonomisk vekst, men sikret større utjevning i økonomisk utvikling og mindre grad av veksthemmende lokal konkurranse.
Sentraliseringen har tiltatt i styrke og bredde under Xi Jinpings ledelse. Det er spesielt én logikk som er i sentrum for den politiske filosofien til Kommunistpartiet under Xi: Vi befinner oss i en periode som har introdusert et ‘nytt utviklingsmønster’. Hovedtrekket ved det nye utviklingsmønsteret er å dempe avhengigheten av eksport ved hjelp av å skape en sterkere innenriks etterspørsel etter kinesisk-produserte varer. For å få dette til, mener KKP at det nasjonale markedet må være samkjørt og enhetlig. Samkjøringen gjennomføres ved sentralisering av beslutninger og av nasjonal omfordelingen av ressurser. Men en uheldig sideeffekt av å flytte skatte- og avgiftsinntekter fra det lokale til det sentrale har så langt vært å bidra til en stadig voksende lokal gjeld.
Å reversere 94-reformene i noen som helst form for fornyet desentralisering i skattepolitikken ville vært svært vanskelig å skrive inn i den gjeldende politiske filosofien i Kommunistpartiet. Derfor tar dette plenumet tak i kommende finans-reformer: Lokal gjeld står høyt på agendaen, men tilsynelatende ikke gjennom fornyet desentralisering. Det er snarere enda mer sentralisering innenfor finanspolitikken som blir det neste steget, og det skal gjennomføres i løpet av de neste fem årene. Det ser med andre ord nå ut som at lokale utgifter og lokal gjeld altså vil få mer sentrale løsninger enn de har per i dag.
Kort oppsummert om Xi sitt tredje plenum nummer tre:
Det aller tydeligste politiske signalet om visjonene for kinesiske økonomiske reformer fremover ligger innbakt allerede i første ord i tittelen til plenumets beslutningsdokument: Nemlig å ‘fortsette’ Xi-perioden sin reformretning. Det er med andre ord det overordnede målet for den tredje Xi-administrasjonen å fortsette og forsterke de allerede eksisterende planene om helhetlig modernisering av Kina frem mot 2035 og 2050. Plenumet fyller samtidig en funksjon ved å styrke partiets og befolkningens tro på Xis politiske retning ved å oppdatere og konsolidere retoriske formuleringer, samt å feire tilbakelagte milepæler gjennom det storslåtte politiske ritualet som en slik samling av hele Sentralkomitéen til syvende og sist er. Blant noen mer konkrete tema, har møtet for eksempel forespeilet en kommende endring i utgiftsfordelingen mellom lokale og sentrale myndigheter, og det antydes at et ansvar for flere utgifter kommer til å løftes opp mot sentrum for å lette på lokal gjeld.
Flere detaljer rundt plenumet blir tilgjengelig på KKPs pressekonferanse på fredag, og ved publiseringen av beslutningsdokumentet denne helgen eller neste uke.
